bürokrasi

Aklın insani ilişkilerdeki rolü ve aklın temeli olarak özgür birey fikri, yirminci yüzyıl sosyal bilimcilerinin Aydınlanma filozoflarından miras aldığı en önemli temalardır. Eğer bu temalar sıkıntıları belirlemede ve sorunları saptamada yararanacağımız temel değerler olarak kalacaksa, o halde akıl ve özgürlük idealleri artık eski düşünür ve araştırmacılar için olduğundan daha kesin ve çözümlenebilir problemler olarak yeniden formüle edilmelidir. Çünkü zamanımızda bu iki değer, yani akıl ve özgürlük, aşikar ancak güç algılanır bir tehditle karşı karşıyadır. Arka plandaki yönelimler iyi bilinmektedir. Büyük ve rasyonel örgütlenmeler -yani bürokrasiler- gerçekten de yükselişe geçmiştir, fakat bağımsız bireysel akılda genel olarak böyle bir gelişme meydana gelmemiştir. Gündelik yaşamlarının kısıtlı muhitlerinde kapana kısılmış sıradan insanlar, kendi muhitlerinin bağımlı birer parçası olduğu -rasyonel ve irrasyonel- büyük yapılar hakkında akıl yü­rütemez genellikle. Dolayısıya çoğu kere, görünüşte rasyonel olan ama hangi amaçlara hizmet ettiğini bilmedikleri birtakım eylemler gerçekleştirirler; en üst konumlarda olanların bile -Tolstoy'un generaleri gibi- yalnızca bu amaçları biliyormuş gibi yaptığı yönünde gittikçe artan bir kuşku ortaya çıkmıştır. Bu tür örgütlenmelerin artan bir işbölümüyle birlikte yükselişi, içlerinde akıl yürütmenin zor ya da olanaksız hale geldiği daha fazla yaşam, iş ve boş zaman alanını ortaya çıkarır. Sözgelimi bir asker, her bir eylemin bütün içerisindek yerini bilmeksizin ya da eylemin nihai amacı hakkında hiçbir fikre sahip olmaksızın, işlevsel olarak rasyonel bir eylemler dizisinin tamamını doğru bir biçimde yerine getirmektedir. Teknik yönden üst düzey bir zekaya sahip olan insanlar bile, fırlatılmış ilk atom bombasıyla sonuçlanacağını bilmeksizin kendilerine tahsis edilen görevi etkin bir biçimde yerine getirmektedir.

İnsan, ekonominin detaylarını Maliye Bakanı kadar iyi bilen ve onunki kadar sermayeyi hareket ettirebilen, yalnız Fransa'daki değil , İngiltere, İspanya, Belçika, Avusturya, Napoli, Papalık Devletleri ve ödemek zorunda olduğu borcun faizi Fransa'nınkine denk olan ve bütün Avrupa şehirleriyle ilişkileri olan Osmanlı Devleti'ndeki gelişmelerden haberdar olması gereken Rothschild Hanedanı yirmi katiple idare ederken, neden Fransız Maliye Bakanının bin çalışanı olduğunu merak ediyor.

Rothschild'in yirmi çalışanı, Hazinenin çalışanlarından on kat daha fazla çalışıyor; fakat onların aksine Rothschild çalışanlarının gerçekten bir geleceği mevcut; banker olmayı öğreniyorlar, nasıl milyoner olabilecklerini öğrenmek ve emeğinin karşılığını orantılı olarak almak istiyorlar. Öte yandan devlet memurlarının önündeyse perişan bir gelecek var; saygın kişiler olsalar da kariyerleri onlara pek saygı sunmuyor; dahası sadece harcamayı öğreniyorlar, kazanmayı öğrenmiyorlar.

 

Weber, bürokrasinin teknik üstünlüklerini överken memur sınıfının gücünün farkındadır, bu kurumsallaşmış gücün sadece çalışanlarını köleleştirmekle kalmayıp, bizzat demokrasi için de bir tehlike oluşturduğunun çok iyi farkındadır. O bireysel inisiyatif ve yaratıcılığı baskı altına alan, bir çelik kurallar ve düzenlemeler kafesine tıkılmış, yukarıdan gelen emirlere mecburen uyan 'ruhsuz uzmanlar' yaratan hiyerarşik kontrol tehlikesini önceden görmüştür. Aynı şekilde, Weber, modern demokrasilerin verimli bir biçimde işleyecek bürokrasilere ihtiyaç duyarken, içkin bir tehlikenin, kamu görevlisinin seçilmiş efendisinin gücüne ulaşması tehlikesinin varlığını kabul etmiştir:

Siyasal efendi her zaman kendini eğitimli bir memur karşısında, uzman karşısında amatör bir konumda bulur. Kendi uzmanlık bilgileri, sırları ve geleneksel anonimlikleri ile, kamu görevlileri sorumsuz bir güce sahiplerdir. Onlar her zaman bürodadırlar; politikacılar ise sadece gelir ve giderler. Weber bu ikilemi çözecek anahtarın kamu görevlisinin Parlamento tarafından kontrolü ve düzenli hesap vermesi olduğunu düşünüyordu. Başka yazarlar, özellikle oligarşinin tunç yasası tezinin sahibi Robert Michels bu konuda fazla iyimser değildi.

Modern yönetim üzerine birçok farklı araştırma memurların sahip oldukları gücü ortaya çıkarttı: örneğin çoğunda Ingiliz Kamu Hizmetinin bir 'yönetici sınıf biçimi olduğu öne sürülmüştür (Brian Sedgemore, Tony Benn, Crowther-Hunt Raporu 1980). Memurların Bakanları kontrol etmekte kullandıkları farklı teknikler Crossman Günlüklerinde (1977) ve 'Emret Bakanım' ve 'Emret Başbakanım' televizyon dizilerinde hoş ayrıntılarıyla verilmektedir.

Weber'in bürokrasinin teknik açıdan en üstün organizasyon biçimi olduğu iddiasına karşı, birçok yazar bu ideal tipin idari zayıflıklarını vurgulamıştır. Robert Merton (1957), bürokrasinin 'olumsuz işlev'i olduğunu düşündüğü -örgütsel hedeflere ulaşılmasını bile engelleyebilen- özelliklerine, bilhassa bürokratların kurallar ve düzenleme­lere kölece bağlılıkları, tutuculukları, değişme korkuları, soğuklukları, vatandaşlara karşı resmî tutumlarına işaret eder. Çoğu insan 'kırtasiyecilik'ten, 'yüz-süz' bürokratlar tarafından dikkate alınmamaktan şikâyetçidir. Bürokrasiler yeni koşullara, yeni inisiyatiflere hızlı ayak uydurabilme yetersizlikleriyle dile düşmüşlerdir. Bradley ve Wilkie (1974) klâsik bir bürokratik felç örneği verir.

Hikâye Kızıl Meydanda Başkan Mikoyan’ın arabasına ateş eden bir Sovyet vatandaşı tarafından anlatılır. Kızıl Meydan bu esna­da güvenlik muhafızlarıyla doludur, ancak onlar emir olmadan hemen harekete geçmezler, çünkü suikast girişiminin Mikoyan'dan daha üst düzeyde bir otorite tarafından onaylanmadı­ğından emin olamazlar. Muhafızlar, suçluyu vurmak için en üst kademeden 'izin kâğıdı' gelinceye kadar fiilen felç olmuşlardır.

Weber (1948), bürokrasiyi, "büyük-çapta İdarî görevler ve örgütsel hedeflere ulaşmak için, çok sayıda bireyin çalışmasını rasyonel bir biçimde koordine etmek amacıyla tasarlanmış hiyerarşik örgütsel bir yapı" olarak tanımlar. Ancak Weber, özel, kapitalist organizasyonların çoğunun bürokratik bir yapıya sahip olduğunu öne sürse bile, bu dönemdeki analizinin temel odağını kamu kuruluşları,"özellikle dev­let bürokrasileri oluşturur. Weber ideal veya saf bürokratik tipin beş temel özelliğini belirler:

• Uzmanlaşmış bir İdarî işbölümü. Karmaşık görevler, her biri -eğitim, maliye ve iskân gibi- özel bir alanda uzmanlaşmış gö­revliler tarafından yürütülen parçalara ayrılmıştır. Her depart­manda, her memur açıkça tanımlanmış bir sorumluluk alanına sahiptir.
• Her alt düzey memurun hiyerarşik bir komuta zinciri içinde da­ha üst düzeydeki memurların kontrol ve gözetimi altında olduğu bir görevler hiyerarşisi.
• Bürokrasideki bütün işlemlerin 'tutarlı bir soyut kurallar sistemi'ne tâbi olduğu ve 'bu kuralların özel durumlara uygulanma­sıyla sağlanan bir düzenlemeler yönetimi (Weber, 1948). Bu ku­rallar memurların eylemlerini düzenler ve onların güçlerinin sı­nırlarını kesin olarak çizer. Onlar çalışanlarını sıkı disipline zorlar ve merkezî bir denetimi dayatır, kişisel inisiyatif veya sağduyuya çok az yer verirler.
• Resmî bir kişisellikten-uzaklık her bürokratik eylemin yönlendi­rici karakteristiğidir. İdeal memur görevini, kişilere veya kendi duygularına aldırmadan, sadece kurallara göre yapar.
• Liyâkat temelinde göreve atanmanın memurların seçimi ve ter­fiinde tek ölçü olması. "Bürokratik yönetim, esas itibariyle, bilgi temelinde kontrol anlamına gelir. Bu, özellikle onu rasyonel kı­lan bir özelliktir" (Weber, 1948).
• Özel ve resmî gelir ve hayatın birbirinden ayrılması. "Bürokrasi resmî faaliyetleri özel hayat alanından kesin olarak ayırır" (We­ber, 1948).

Abdülhamit gençlik yıllarında (tahta çıktığında 34 yaşındaydı), ihtiyatlı, çalışkan ve zeki bir kişiydi. Ancak, sarayda dönen çıkar mücadelelerindeki deneyimi ve bilhassa 1876’da kendisini tahta çıkartan olaylar hizmetindekilere karşı güvensizlik ve kuşku duygusu yaratmıştı. Abdülaziz’i ve Murat’ı tahttan indirebilenler niye kendisini de indirmesinlerdi? Bu kuşku ve bağımsızca işini yönetme arzusu, yıllar içinde tuhaflık boyutlarında bir korkuya dönüşmüştü. Sonuçta, kendi kurduğu ve her kademeden insanın birbirlerinin faaliyetlerini haber vermeye teşvik edildiği ülke içi bir hafiyelik ağına git gide daha fazla bel bağlar hale geldi. Abdülhamit’in Yıldız Sarayı arşivlerinde on binlerce jurnal birikti.

Sultan için kendi şahsına sadakatın öncelikli bir endişe haline gelmesiyle rüşvet ve adam kayırmacılık ayyuka çıkmıştı; haddinden fazla eleman istihdamıyla muazzam şekilde şişirilmiş devlet daireleri buna fazlasıyla olanak veriyordu. Daireler işlevlerini akla uygun ve verimli şekilde yerine getiremiyordu; örneğin, toplarını saraya yöneltebileceği korkusu yüzünden, askerî donanmanın Haliç’teki iskelesini terk etmesine izin verilmiyordu; ordu atış talimini kurşun kullanmadan yapmak zorundaydı. Sultan büyük askerî yüksek okullardan mezun olanların birçoğunun liberal eğilimlerinden haberdardı. Bu nedenle de alaydan yetişmiş ve modern askerlik bilimine dair en ufak bir bilgisi olmayan (kimi de okuma yazma bilmeyen) subaylara güvenmeye –ve onları terfi ettirmeye– yöneldi. Ordu içinde “mektepli” ve “alaylı” subaylar arasında bariz bir bölünme oluştu. Ordu ve bürokrasideki, özellikle bunların genç mensupları arasındaki moral bozukluğu gittikçe ciddi bir sorun haline geldi. Abdülhamit dönemi bu bakımdan, Tanzimat’ın sadece bir devamı değil aynı zamanda bir karikatürüydü de.

Osmanlı ideolojisine göre İmparatorluktaki toplum, vergi ödemeyen, silah taşıma hakkına sahip olan yönetici seçkinler sınıfı ile bunun tam tersi durumdaki halk kitlesi (Osmanlı diliyle reaya “sürü”) arasındaki –kuramsal olarak çok katı olan– bir ayrım etrafında biçimlenmişti. Yönetici seçkinler, iki kategoriden oluşuyordu: Sultan’ın iktidarının temsilcileri ve ahlaki düzenin bekçileri. “Askerî” diye adlandırılan yönetici seçkinler, Sultan’ın bütün hizmetkârlarından oluşmaktaydı: ordu, kalem çalışanları ve saray halkı. Bu yönetici seçkinler sınıfına, ahlaki düzenin devamından ve dolayısıyla da resmî eğitim ve adli işlerin çoğundan sorumlu olan “ulema” da mensuptu. Sultanın kulları, halk kitlesiyle karşılaştırıldığında son derece ayrıcalıklı olmalarına rağmen, sonraki yüzyılda olacakları, az çok özerk bürokrat/asker seçkinler sınıfını henüz oluşturmamıştı; onlar, imparatorluk erkinin, Sultan’ın isteği üzerine yerleri değiştirilecek, azledilecek ya da idam edilecek araçlarıydılar. Bu durum, makamca hepsinin en üstünde olan, Sultan’a en yakın kişi sayılan ve makamını elinde tuttuğu sürece hükümdarın bütün yetkilerini paylaşan, ama tamamıyla Sultan’ın değişken isteklerine bağımlı kalan “sadrazam” için de geçerliydi.

1991’den itibaren 1980 öncesinin siyaset kalıpları kendilerini yeniden kabul ettirmiş ve Uluslararası açıdan ise Türkiye, Amerika Birleşik Devletleri’ne daha da sıkıca bağlanmıştı. 

Modern Türk düşünce tarihinin temel özelliklerinden biri, "bürokratik aydın" ve "sivil aydın" ayrımıdır. Modernleşme dönemi bürokratik aydınlarla başlamış, bir kuşak sonra sivil aydınlar ortaya çıkmıştır. İlk bürokratik aydınlar Mustafa Reşit Paşa, Ali Paşa, Fuat Paşa, Ahmed Cevdet Paşa’dır. İlk sivil aydınlar ise İbrahim Şinasi, Ziya Paşa, Namık Kemal ve Ali Suavi’dir. Şinasi örneğinde görüldüğü gibi, Batılılaşmacı sivil aydınlar halkta bir karşılık bulamamış, etkileri dar bir alanda ve kısa süreli olmuştur. Muhafazakâr sivil aydınlar (Namık Kemal, Mehmet Akif) ise gerek halkın siyasal ve sosyal duyarlılıklarını yansıtan coşkulu edebî metinler üreterek, gerekse önerdikleri reformları halkın değerleriyle uzlaştırmaya özen göstererek birkaç nesil üzerinde etkili olabilmişlerdir. Bürokratik aydınlar, devlet görevlerinde çalışmayı tercih ederek, fırsat bulduklarında yapılacak reformlara danışmanlık etme yolunu tercih etmiştir. Sivil aydınlar, genellikle gazetecilik ve edebiyatı meslek olarak benimsemişler, devlet memuriyetinde oldukları zamanlarda düşüncelerini edebî ürünler ve gazete yazılarıyla halka ulaştırmaya önem vermişlerdir. Bürokratik aydınlar kamu görevlerinde kalamadıkları durumlar da bürokrasiyle ilişki kurmanın bir yolunu bulmaya çalışmışlardır. Bürokratik aydınların devletten en uzak kaldıkları anlar, devleti bir darbeyle ele geçirme planları yaptıkları anlardır (Abdullah Cevdet, Ahmet Rıza). Bürokratik aydınlar, siyasal dönüşüme öncelik verirken, sivil aydınlar toplumsal dönüşüme öncelik vermiştir. Bu fark İkincilerin halka daha yakın oldukları ve programlarında halkın dinsel ve geleneksel değerlerine daha fazla önem verdikleri anlamına gelmektedir. Yani Türk modernleşme tarihinde Batıcı ve devrimci fikirler daha çok bürokratik aydınlar tarafından savunulmuştur. Sivil aydınlar ise “muhafazakâr” ve “İslamcı” (Said Halim Paşa, Mehmet Akit ) İdeolojileri savunmuşlardır. Bu arada Türkçülük ideolojisini savunanlar, Bürokratik aydın ve sivil aydınların karması niteliğinde görülür. Ziya Gökalp’in “hars-medeniyet ayrımı” ile “Türkleşmek-İslâmlaşmak-Muasırlaşmak” şiarı, Türkçülerin muhafazakârlık ve devrimcilik arasında gidiş gelişlerinin iyi bir göstergesidir. Batıcı ve İslamcı aydınlar savundukları değerleri daha açık ortaya koyarken, Türkçü aydınlar fazlasıyla konjonktürel/pragmatist bir çizgide yürümüşlerdir.

Her şeyden önce, değişimin tek seferlik bir çaba değil bir süreç olduğu vurgulanmalıdır. Özellikle kamu yönetim alanında yapılacak değişikliklerin sistemik değişiklikler ve buna bağlı alt ögelerin uyumlu hale getirilmesi bir dizi düzenlemeyi gerekli kılan Yeniden Yapılanma Projesinin ilk safhası yedi yıllık bir plandı, daha sonraki safhalarda yeni planlarla devam edilecekti. Değişim her karardan ve her uygulamadan sonra gözlemleyeceğiniz, ortaya çıkan uygulama sorunlarını çözeceğiniz ve daha sonra değişen dünya karşısında yeniden bir adım daha atacağınız bir geliştirme çabasıdır ve dolayısıyla sürekli bir süreçtir. Reform süreçleri bir defalık karar verme, bir tek kanun çıkarma çabası değildir. Reform sürecinin liderliğini yürütme sorumluluğu genel anlamda siyaset kurumuna, daha dar kapsamda siyasi iktidara aittir. Başta iktidar olmak üzere topyekün siyaset kurumu değişime liderlik yaptığı ölçüde, toplumun ve gelecek nesillerin ortak çıkarlarını koruyabilir. Değişimin risklerine ve maliyetlerine sadece iktidarın katlanmasını bekleyen siyaset kurumu sosyal sorumluluğunu yerine getirmiş sayılmaz. Kısa dönemli ve kendi dar çıkarlarını genel çıkarların üstünde gören muhalefete rağmen gerekli eleştirileri ve maliyetleri göğüsleyen siyasetçiler hem kendilerine hem de siyaset kurumuna hak ettiği saygınlığı kazandırabilir. Değişim süreci uzman ve tecrübeli bir ekip işidir; güçlü bir yapılanma ve koordinasyon gerektirir. Reform çalışmaları bir ekip işidir ve kendini adamayı gerektiren bir görevdir. Tek kişinin veya birkaç kişinin yapacağı veya diğer görevlerini yürütürken bir ucundan tutacağı bir sorumluluk da değildir.